Fallo Fundación Medio Ambiente[1].
Síntesis doctrina aplicada por la Corte[2]:
Sumario: Se hace lugar a la queja. Procedente el recurso extraordinario. Deja sin efecto la sentencia. Medida cautelar. Decreto 1638/12. Resolución SSN 37160/12. Comercialización de pólizas. Art. 22 de la ley General de Ambiente (25.675). Interpretación y alcance arts. 1°, 5°, 18, 19, 41 y 99 inc. 2° CN. Presunción de legitimidad. Remedio desproporcionado. División de poderes. Descalificación del fallo.
Sumario: Se hace lugar a la queja. Procedente el recurso extraordinario. Deja sin efecto la sentencia. Medida cautelar. Decreto 1638/12. Resolución SSN 37160/12. Comercialización de pólizas. Art. 22 de la ley General de Ambiente (25.675). Interpretación y alcance arts. 1°, 5°, 18, 19, 41 y 99 inc. 2° CN. Presunción de legitimidad. Remedio desproporcionado. División de poderes. Descalificación del fallo.
- Las resoluciones que ordenan, deniegan, modifican o levantan medidas cautelares, no revisten el carácter de sentencias definitivas, en los términos que exige el artículo 14 de la ley 48 para habilitar la jurisdicción extraordinaria de esta Corte (Fallos: 329:440, 899, entre muchos otros). Sin embargo, dicho principio no es absoluto, puesto que cede cuando aquellas resoluciones causen un agravio que, por su magnitud y circunstancias de hecho, pueda ser objeto de insuficiente o imposible reparación ulterior.
- Que en
lo atinente a los requisitos que condicionan la admisibilidad de medidas
precautorias de esta especie, los fundamentos dados por la cámara resultan
insuficientes para tener por acreditada la verosimilitud del derecho, cuya
apreciación requería en el caso especial prudencia en virtud de la presunción de legitimidad de la que
gozan las leyes y decretos (Fallos: 319:1317; 320:1027; 333:1023).
- La
conclusión de la alzada que pone en cabeza de la aseguradora la obligación de
prevención y recomposición del daño ambiental colectivo, carece del necesario
sustento que la arraigue en el texto normativo que constituye la base
sustancial de la cuestión, en virtud de que el artículo 22 de la Ley 25.675 General del Ambiente instituye el
seguro ambiental como un instrumento financiero, en tanto expresamente prevé
que ese contrato se constituye "para garantizar el financiamiento de la
recomposición del daño".
- En el marco estrecho de este proceso cautelar, no resulta un
-fundamento constitucionalmente sostenible para justificar la medida adoptada,
la mera invocación del artículo 22 de la Ley 25.675 General del Ambiente, ni la
pretensión de vincularlo con la obligación de recomponer del artículo 28 de
dicho ordenamiento, toda vez que esta obligación
legal corre por cuenta y cargo del generador del efectos degradantes.
- Uno de
los principios arquitectónicos de la materia ambiental es el "Principio de responsabilidad" del
artículo 4° de la Ley 25.675 General del Ambiente, cuyo enunciado prescribe
que: "El generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de las
acciones preventivas y correctivas de recomposición".
- La interpretación y aplicación de la Ley
25.675 y "de toda otra norma a
través de la cual se ejecute la política ambiental", queda sujeta al
cumplimiento de estos principios de política ambiental; y cuando a esta misma conclusión -de poner
en cabeza del generador la responsabilidad por los efectos degradantes del
ambiente- se llega si se considera la totalidad del ordenamiento normativo del
régimen de responsabilidad por daño ambiental, derivado de los artículos 28 y
29 de la Ley 25.675, y 10, Y 40 a 43 de la Ley 25.612 de Gestión Integral de
Residuos Industriales y de Actividades de Servicios.
- La
medida cautelar decretada compromete erga omnes la aplicación de un decreto
dictado por el Poder Ejecutivo de la Nación.
- En el
examen del recaudo de peligro en la demora que se exige para dictar este tipo
de medidas, se requiere una apreciación
atenta de la realidad comprometida, con el objeto de establecer cabalmente
si las secuelas que llegaren a producir los hechos que se pretenden evitar
pueden restar eficacia al ulterior reconocimiento del derecho en juego,
originado por la sentencia dictada como acto final y extintivo del proceso, así
como que ese extremo debe resultar en forma objetiva del examen sobre los
distintos efectos que podría provocarla aplicación de las diversas
disposiciones impugnadas, entre ellos su gravitación económica. -
- La
Corte ratifica como estándar el carácter
marcadamente excepcional que debe presidir el amparo precautorio que se
persigue a través de una medida innovativa, en tanto altera el estado de
hecho o de derecho existente al momento que su dictado, habida cuenta de que
configura un anticipo de jurisdicción favorable respecto del fallo final de la
causa.
- La
cámara debió haber tenido en cuenta que una cautelar que suspende la vigencia
del decreto 1638/12 y de la resolución de SSN 37.160/12 y ordena a la par, la
adopción de un sistema determinado de comprobación de idoneidad técnica, tiene
una significativa incidencia sobre el principio
constitucional de división de poderes, por lo que su procedencia debió ser
evaluada con criterios especialmente estrictos que la cámara no aplicó.
Fallo completo [3]:
RECURSO DE HECHO Fundación Medio Ambiente c/ EN - PEN - dto. 1638/12 - SSN
resol. 37.160 s/medida cautelar autónoma[4].
Vistos los
autos: "Recurso de hecho deducido por la demandada en la causa Fundación
Medio Ambiente c/ EN - PEN - dto. 1638/12 - SSN - resol. 37.160 s/ medida
cautelar autónoma", para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1. Que
en cuanto al relato de los antecedentes de la causa y a las cuestiones
propuestas ante esta instancia, por razones de brevedad corresponde remitir a
los dos primeros capítulos del dictamen de la señora procuradora fiscal, que se
dan por reproducidos.
2. Que
para integrar suficientemente la relación del caso cabe destacar que, con
particular referencia a la exigencia de idoneidad técnica, la alzada dijo no
advertir "prima facie" que se vulnere el artículo 5 de la
Constitución Nacional, la distribución de competencias ni las autonomías
provinciales, porque la intervención de la Autoridad Nacional (SAYDS) y la
exigencia de “conformidad ambiental”, con carácter previo a la póliza, estaba
prevista en el régimen anterior contemplado en el artículo 3°, de la Resolución
Conjunta Secretaría de Finanzas y Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable de la Nación, 98/07 Y 1973/07.
El tribunal a quo afirmó como premisa
que, "de una hermenéutica del artículo 22°, en conjunto con el artículo
28° de la Ley General del Ambiente 25675, cabe interpretar dentro de esta línea
de pensamiento, que el seguro debe cubrir el mandamiento de recomposición del
daño, la instrumentación de acciones de reparación así como aquellas tendientes
al restablecimiento al estado anterior".
Asimismo,
afirmó -a propósito de la provisionalidad que es propia de este tipo de
medidas- que "...el diseño del sistema lleva a establecer un régimen en
cabeza del asegurador, la obligación de adoptar las medidas necesarias y
conducentes para satisfacer el deber de prevención y remediación, mediante la contratación
de aquéllas entidades que por su organización empresarial, especialización
profesional e implementación de los medios materiales y humanos pertinentes, se
encuentren en condiciones de llevar adelante las acciones concretas que sean
necesarias y apropiadas para arribar a dicho resultado".
La cámara
sostuvo, finalmente, que el deber de contratar un seguro de recomposición
ambiental, previsto en el artículo 22 de la ley 25.675 General del Ambiente,
genera una obligación de recomponer en cabeza de la aseguradora, y no una garantía
de financiamiento de la recomposición del daño ambiental colectivo.
3. Que
con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal, las resoluciones que
ordenan, deniegan, modifican o levantan medidas cautelares, no revisten el
carácter de sentencias definitivas, en los términos que exige el artículo 14 de
la ley 48 para habilitar la jurisdicción extraordinaria de esta Corte (Fallos:
329:440, 899, entre muchos otros). Sin embargo, dicho principio no es absoluto,
puesto que cede cuando aquellas resoluciones causen un agravio que, por su
magnitud y circunstancias de hecho, pueda ser objeto de insuficiente o
imposible reparación ulterior (causa A.577.XLVIII "Asamblea Parque Pereyra
Iraola y otros cl Poder Ejecutivo Nacional y otros si amparo", sentencia
del 24 de septiembre de 2013, y sus citas), o cuando pronunciamientos de esa
especie pueden alterar el poder de
policía del Estado o exceden el interés individual de las partes y afectan al
de la comunidad (Fallos: 307:1994; 32:5:3075; 327:1603; 328:900; 330:3582).
4. Que
sobre la base de tales criterios se verifica en el sub lite un supuesto
excepcional que permite asimilar a definitiva la resolución recurrida respecto
del Estado Nacional, pues -en este aspecto de la decisión se neutraliza en
forma total la aplicación por las autoridades competentes de un decreto del
Poder Ejecutivo Nacional, comprometiendo de modo inmediato el ejercicio de las
atribuciones conferidas por los incisos l° y 2° del artículo 99 de la
Constitución Nacional. Finalmente, el pronunciamiento en recurso reviste
gravedad institucional (Fallos: 307: 440), toda vez que trasciende el mero
interés de las partes, al tener incidencia directa sobre la piedra angular que articula
el control de constitucionalidad -encomendado por la Ley Fundamental al Poder
Judicial- en el principio republicano de la división de poderes.
Desde
antiguo se sostuvo, en efecto, que la misión más delicada de los jueces es la
de saber mantenerse dentro de su órbita de jurisdicción, sin menoscabar las
funciones que incumben a otros poderes, toda vez que el Poder Judicial es el llamado
por la ley para sostener la observancia de la Constitución Nacional. De ahí, la
clásica advertencia de que un avance de ese poder en desmedro de las facultades
de los demás revestiría la mayor gravedad para la armonía constitucional y el
orden público (Fallos: 311:2580; 321:1252 "Thomas, Enrique c/E.N.A. “,
votos de la mayoría y votos concurrentes del juez Petracchi y de la jueza
Argibay, Fallos: 333:1023).
5. Que
satisfecho el recaudo mencionado, el recurso extraordinario es admisible pues
se observa la presencia de una cuestión federal, en la medida en que se
encuentra en tela de juicio no sólo la interpretación dada por la alzada a
diversas cláusulas de la Constitución Nacional (artículos 1°, 5°, 18, 19Y
-sobremanera- los artículos 41 y 99, inciso 2°), sino específicamente la
compatibilidad entre la Ley General del Ambiente 25.675 (en especial, artículo
22), el decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1638/12 reglamentario del seguro
ambiental, y la resolución de Superintendencia de Seguros de la Nación (SSN) 37.160/12
que aprobó las condiciones generales del seguro obligatorio de caución por daño
ambiental, siendo lo debatido y resuelto contrario al derecho que la recurrente
sustentó en esas disposiciones. También se han invocado causales de
arbitrariedad que son inescindibles de los temas federales en discusión y deben
ser tratados conjuntamente (Fallos: 323:1625; 331:1040, entre muchos otros),
tarea para la cual la Corte no se encuentra limitada por los argumentos expresados
por las partes (Fallos: 323:1491 y sus citas).
6. Que
en lo atinente a los requisitos que condicionan la admisibilidad de medidas
precautorias de esta especie, los fundamentos dados por la cámara resultan
insuficientes para tener por acreditada la verosimilitud del derecho, cuya
apreciación requería en el caso especial prudencia en virtud de la presunción de
legitimidad de la que gozan las leyes y decretos (Fallos: 319:1317; 320:1027;
333:1023).
En las circunstancias que singularizan a este
caso, los fundamentos dados por la cámara para tener por acreditado el requisito
de verosimilitud del derecho resultan dogmáticos y no son suficientes para
sostener la procedencia de la medida cautelar, con arreglo a la especial regla
de ponderación seguida consistentemente por esta Corte (causa
"Thomas" antes citada, considerando 9° del voto de la mayoría;
considerandos 10 y 11 del voto del juez Petracchi; causa "BARRICK
Explotaciones Argentinas S.A. y otros c/ Estado Nacional", Fallos:
335:1213).
7. Que,
en efecto, si se contempla apropiadamente la presunción de legitimidad de que
goza el decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1638/12, y la consecuente
resolución de SSN 37.160/12, no basta para sustentar la .verosimilitud del
derecho la dogmática afirmación que realiza la cámara de que "el diseño del
sistema lleva a establecer un régimen en cabeza del asegurador, la obligación
de adoptar las medidas necesarias para satisfacer el deber de prevención y
remediación, mediante la contratación de operadores". En ese mismo
sentido, resulta de un objetable voluntarismo sostener, como hace la sentencia,
que "ni una resolución ministerial, ni un simple decreto presidencial
puede limitar válidamente los alcances del artículo 22 (Ley 25.675 General del Ambiente),
que debe garantizar la obligación consagrada en el artículo 28, es decir el
restablecimiento irrestricto del daño ambiental, sin demostrar que dicho deber
tiene base legal".
8. Que,
por otro lado, la conclusión de la alzada que pone en cabeza de la aseguradora
la obligación de prevención y recomposición del daño ambiental colectivo,
carece del necesario sustento que la arraigue en el texto normativo que
constituye la base sustancial de la cuestión, en virtud de que el artículo 22
de la Ley 25.675 General del Ambiente instituye el seguro ambiental como un
instrumento financiero, en tanto expresamente prevé que ese contrato se
constituye "para garantizar el financiamiento de la recomposición del
daño".
De ahí, pues, que en el marco estrecho
de este proceso cautelar, no resulta un -fundamento constitucionalmente
sostenible para justificar la medida adoptada, la mera invocación del artículo
22 de la Ley 25.675 General del Ambiente, ni la pretensión de vincularlo con la
obligación de recomponer del artículo 28 de dicho ordenamiento, toda vez que
esta obligación legal corre por cuenta y cargo del generador del efectos
degradantes.
Además, dicha argumentación de la
cámara, también es objetable desde una visión general sobre los principios
arquitectónicos de la materia ambiental, porque conculca de forma manifiesta el,
"Principio de responsabilidad" del artículo 4° de la Ley 25.675
General del Ambiente, cuyo enunciado prescribe que: "El generador de
efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de las acciones
preventivas y correctivas de recomposición". Máxime, cuando la
interpretación y aplicación de la Ley 25.675 Y "de toda otra norma a
través de la cual se ejecute la política ambiental", queda sujeta al
cumplimiento de estos principios de política ambiental; y cuando a esta misma
conclusión -de poner en cabeza del generador la responsabilidad por los efectos
degradantes del ambiente- se llega si se considera la totalidad del
ordenamiento normativo del régimen de responsabilidad por daño ambiental,
derivado de los artículos 28 y 29 de la Ley 25.675, y 10, Y 40 a 43 de la Ley
25.612 de Gestión Integral de Residuos Industriales y de Actividades de Servicios.
9. Que,
de otro lado, la alzada se limitó a afirmar lacónica y dogmáticamente la
existencia del peligro en la demora. De tal modo, omitió efectuar la estricta
apreciación de las circunstancias del caso que impone la presunción recordada
en el considerando 7° (Fallos: 195:383; 205:261), en especial cuando la medida
cautelar decretada compromete erga omnes la aplicación de un decreto dictado
por el Poder Ejecutivo de la Nación.
Este Tribunal ha destacado, con
énfasis y reiterado hasta su reciente
pronunciamiento del 19 de marzo de 2014 dictado en la causa C.59.XLIX
"Claro, Miguel Ángel cl Estado Nacional s/apelación medida cautelar"
que en el examen del recaudo de peligro en la demora que se exige para dictar
este tipo de medidas, se requiere una apreciación atenta de la realidad
comprometida, con el objeto de establecer cabalmente si las secuelas que llegaren
a producir los hechos que se pretenden evitar pueden restar eficacia al
ulterior reconocimiento del derecho en juego, originado por la sentencia
dictada como acto final y extintivo del proceso, así como que ese extremo debe
resultar en forma objetiva del examen sobre los distintos efectos que podría
provocarla aplicación de las diversas disposiciones impugnadas, entre ellos su
gravitación económica (Fallos: 331:108).
10. Que
el déficit de fundamentación en que incurrió la alzada se profundiza si se considera
apropiadamente, con arreglo a precedentes igualmente conocidos y reiterados de
esta Corte, el carácter marcadamente excepcional que debe presidir el amparo
precautorio que se persigue a través de una medida innovativa, en tanto altera
el estado de hecho o de derecho existente al momento que su dictado, habida
cuenta de que configura un anticipo de jurisdicción favorable respecto del
fallo final de la causa (Fallos: 316:1833; 320:1633; 325:2347; 330:2186; 329:3464;
331:941; entre otros) Y que con particular gravedad en el caso, coincide sustancialmente
con la pretensión principal, soslayando que esta última -como regla- solo puede
satisfacerse con el previo cumplimiento del debido proceso legal, que es uno de
los pilares del ordenamiento jurídico y del estado de derecho (conf. causa
C.59.XLIX "Claro", antes citada).
11. Que
a la luz de principios señalados, la medida cautelar dispuesta por el a quo
aparece como un remedio desproporcionado a la naturaleza y relevancia de la
hipotética ilegitimidad que se denuncia. Ello es así, no solo por la falta de adecuación
entre la violación constitucional alegada y las consecuencias de la medida
dispuesta, sino también porque, en la tarea de ponderación, la cámara debió
haber tenido en cuenta que una cautelar que suspende la vigencia del decreto
1638/12 y de la resolución de SSN 37.160/12 y ordena a la par, la adopción de un
sistema determinado de comprobación de idoneidad técnica, tiene una
significativa incidencia sobre el principio constitucional de división de
poderes, por lo que su procedencia debió ser evaluada con criterios
especialmente estrictos que la cámara no aplicó (caso "Thomas,
Enrique" de Fallos: 333: 1023, considerando 9° del voto de la mayoría;
considerando 11 del voto del juez Petracchi).
Los
fundamentos expresados imponen, pues, la descalificación del fallo impugnado
por afectar de modo directo e inmediato las cláusulas constitucionales
invocadas (ley 48, artículo 14, inciso 3, y 15), con la consecuente necesidad
de que el caso sea nuevamente resuelto mediante un pronunciamiento que cuente
con fundamentos razonados que los sostengan como acto constitucionalmente
válido.
Por ello, y lo concordemente
dictaminado por la señora Procuradora Fiscal subrogante, se hace lugar a la
queja, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto por la
demandada y, con el alcance que surge de los considerandos precedentes, se deja
sin efecto la sentencia apelada. Con costas (artículo 68 del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación) Agréguese la queja a los autos principales.
Vuelva la causa al tribunal de origen a
fin de que, por medio de quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con arreglo
a lo resuelto.
[1]
Fuente: www.csjn.gov.ar
[2]
Resumen del fallo.
[3]
Fallo completo: Fecha
[4] Recurso
de hecho interpuesto por el Estado Nacional - Jefatura de Gabinete de Ministros
Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAYDS) y
Superintendencia de Seguro de la Nación (SSN), representados por el doctor Damián
Eugenio Garat, con el patrocinio del doctor Martín Oscar Monea. Tribunal de origen: Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala de Feria. Tribunal que intervino con anterioridad:
Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal n° 9,
Secretaría n° 17.
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